Het startte bij een boze moeder. Het kwam van onderop. Het PGB-alarm. Via twitter en Facebook ging het rond: “Heb jij ‘em gekregen?” “Kon jij er in komen?” “Ook geweigerd?” En toen kreeg het een hashtag: #pgbalarm en werden meer dan 2,5 miljoen mensen bereikt. In het begin kwamen geen media of Kamerlid aan te pas, mochten ze hoogstens meeliften. Nu zijn de debatten geweest en deadlines aangescherpt. Het #pgbalarm is daarmee een uitzonderlijk fenomeen in de geschiedenis van de publieke dienstverlening en zou extra aandacht verdienen – ware het niet ze dat er wel vaker problemen zijn in de publieke dienstverlening en ons geheugen nogal kort van memorie is.

Matigen, nadenken en doorpakken

Die geschiedenis ga ik hier niet schrijven. Veel interessanter is het om scherp te kijken wat er hier nu eigenlijk mis is gegaan en wat dat zou moeten betekenen voor, bijvoorbeeld, een nieuw regeerakkoord. In deze blog zet ik een volgende stap in mijn redenering dat we toe moeten en kunnen naar een schaalverkleining van de overheid – een mooier en kleiner ‘voorhuis’ – onder een gelijktijdige opbouw en versterking van de ‘back-office’ – het achterhuis. Wat ik niet wil doen is dit: schelden en schuld aanwijzen. Dat is de snelste manier om de verkeerde analyse te maken. Ik voel mee met elke persoon, elk gezin dat niet krijgt wat is toegezegd of waar recht op is. Punt. Tegelijk krijg ik kromme tenen van iedereen er omheen die op valse toon om rechten schreeuwt. Als ondernemer vind ik de PGB in principe een goede manier om belastinggeld mee te verdelen, maar hee, ik heb geen staat of baas om mij maandelijks iets te geven, terwijl ik wel verplicht elke maand veel geld aan lasten mag ophoesten. Dus, kom op; matigen, nadenken en doorpakken.

Een goede reputatie

Van der Staaij (SGP) verwoorde in het debat naar aanleiding van het PGB-alarm wat mij ook was opgevallen; terwijl iedereen met het in werking treden van de decentralisaties in het sociaal domein grote problemen verwachte op het niveau van de gemeenten ontstonden de problemen juist bij een uitvoerder op rijksniveau: de SVB, de Sociale verzekeringsbank. Nog opmerkelijker – en voor zover ik weet nog niet gesignaleerd – is precies dat het hier om de SVB gaat. Als er één uitvoerder is die een goede reputatie heeft als het om uitvoering gaat, is het de SVB. De foutmarges die zij hebben bij de verstrekking van met name de AOW zijn – ook in internationaal verband – ongekend laag. Waar bij andere uitvoeringsdiensten de foutpercentages bij verstrekkingen rustig boven de 10% uitkomen, meet men die bij de SVB hoogstens in promillages. De basis daarvoor is een aanpak waarbij 1) een hele goede intake wordt gedaan, 2) het proces heel goed wordt beheerst en verbeterd en 3) de probleemgevallen die er dan toch nog tussen zitten met veel (juridische) expertise te lijf worden gegaan. Dan kan het bijna niet meer mis gaan. Het is daarbij ook heel interessant dat staatssecretaris Van Rijn van VWS nu wordt aangesproken op iets dat door een dienst wordt uitgevoerd die valt onder het departement van SZW.

Een perfectionistisch PSC-effect

Het lijkt dus wel logisch om de PGB-uitkeringen te gunnen aan een uitvoeringsorganisatie als de SVB. Ik heb geen betrokkenheid bij het project, maar er is geen reden om er aan te twijfelen dat heel zorgvuldig alle stappen zijn doorlopen om tot een goede verstrekking over te kunnen gaan, inclusief een wettelijke uitvoeringstoets en een uitgebreid communicatietraject. En toch verbaast het me niet dat het mis is gegaan. Aan de ene kant heb je namelijk de perfectionistische uitvoeringstraditie van de SVB en aan de andere kant komt dan het versterkte PSC-effect dat je bij invoering van elke nieuwe maatregel krijgt. Perfectioneringsdrift door bijvoorbeeld het teveel informatievragen stellen en het teveel aan de voorkant willen controleren van aanvragen. En het PSC-effect? Sorry. Het is mijn vertaling van de Engelstalige afkorting POBCAC. Die heeft mijn systeembeheerder meegenomen uit een training ‘ethisch hacken’ en komt er op neer dat de meeste veiligheidsproblemen rondom computers eigenlijk ‘Problems Occuring Between Chair And Computer’ zijn. Dus: Problemen die ontstaan tussen Stoel en Computer’: PSC. Wat voor veiligheidsproblemen geldt, geldt voor alle problemen die met computers te maken hebben: interpretatieproblemen bij het invullen van formulieren door de niet-ervaren gebruiker. Het is niet echt een punt van aandacht geweest voor de commissie Elias, maar los van alle dingen die met de hard- en software fout kunnen gaan, is het toch wel een gegeven dat het aan uitvoeringszijde vaak ontbreekt aan het benodigde inlevingsvermogen als het gaat om de variëteit in wensen en situaties waarmee mensen worstelen en die ze in hun achterhoofd hebben als ze formulieren moeten invullen. Een PGB-aanvraag is daarin in ieder geval iets heel anders dan een AOW-aanvraag.

Had het anders gekund?

Mijn vermoeden is dus dat juist het perfectionisme (en het juridische denken) van de SVB deze uitvoeringsorganisatie eerder in de weg heeft gezeten dan geholpen. Gaat het dan mis, dan is het ook heel lastig om weer te corrigeren en kan fout zich op fout stapelen. Geen twijfel; het meeste voel ik mee met de PGB-houders die daardoor in de problemen komen, maar ik heb toch ook wel te doen met de medewerkers van een organisatie die tot dan toe altijd buiten de krantenkoppen wist te blijven.
Had het anders gekund? Jawel, maar dan moet er even buiten de gebruikelijke box worden gedacht. Zelf denk ik dat het waarschijnlijk minder fout zou zijn gegaan als de uitvoering aan DUO (voorheen: IB-Groep) zou zijn gegund. Niet uit troost vanwege het feit dat ze door het nieuwe leenstelsel hun bestaansrecht nu voor een belangrijk deel kwijt zijn, maar vooral omdat ik het beeld heb dat zij beter in improviseren zijn. Veel meer dan de SVB zijn ze gewend om met politieke aandacht en wetswijzigingen om te gaan en hebben het IT-systeem dat daar bij past. Op het oorspronkelijke IT-systeem van de jaren tachtig hebben ze zoveel subsystemen laten groeien dat de organisatie een soort extra beschermlaag heeft gekregen tegen alle weersoorten. Zoiets als het vuil van een zwerver; ga het er vooral niet afspuiten, want dan overleeft het geen dag meer, maar zolang het er op zit is een nachtvorstje geen probleem.

Ondoordacht

Toegegeven, erg realistisch is het niet dat DUO de PGB’s in plaats van de SVB zou doen. Maar daar zit precies mijn punt. De Nederlandse uitvoeringsorganisaties – met of zonder ZBO-status – zijn nog altijd veel te gebonden aan het eigen departementale domein. DUO heeft naast het ministerie van OCW ook regelmatig voor het ministerie van Justitie geweest, maar het is daarin een witte raaf. Juist de SVB is lang een instelling geweest die zich verzet heeft tegen extra taken. Zelf heb ik er al in de jaren negentig voor gepleit dat SVB als een soort back-office voor de gemeenten zou gaan optreden. Niet alleen de VNG en veel gemeenten vonden die gedachte maar niets, ook grote delen van de SVB-organisatie vonden dat maar complex gedoe. Echter, was dat wel gebeurd, dan hadden we nu het huidige gedoe niet. En zo zijn er meer voorbeelden van uitvoeringsorganisaties geweest die liever binnen de bestaande opdracht gingen verbeteren dan dat ze er nieuwe opdrachten bij willen nemen. Er heeft zich maar één situatie voorgedaan waarin dat anders leek te worden: bij de komst van de Dienst Toeslagen. Toen is er met name vanuit de directie van de SVB, maar niet alleen uit die hoek, voor gewaarschuwd om de Dienst Toeslagen bij de Belastingdienst te plaatsen vanuit de redenering dat innen (belasting heffen) iets anders is dan verstrekken (toeslagen uitkeren). Het zijn in de kern omgekeerde processen. SVB en / of gemeenten hadden het beter kunnen doen. Die waarschuwingen zijn in de wind geslagen. De politiek bepaalde. In de periode daarna is er een golf van bezuinigingen over de uitvoeringsorganisaties heen gekomen en zijn die organisaties meer en meer onder de directe invloed van departement en politiek gekomen.

Te stil

Dat is een slechte ontwikkeling geweest, ook al geeft dat in theorie meer invloed op het salaris van de bestuurders. De leidinggevenden hebben te lang stil gezeten tijdens het jarenlange scheren en hebben zich te weinig eigenwijs geuit. Non-interventie is opnieuw de norm. De diensten hebben zich onvoldoende georganiseerd om een helder geluid te laten horen over wat de beste manier is om de dienstverlening te organiseren. Wat er is gebeurd, is te veel op de interne kant van de organisaties gericht geweest en te weinig op het strategisch handelen waar de relatie tussen beleid en uitvoering om vraagt.
De verstrekking van PGB-uitkeringen door de SVB was een nieuwe kans om daar iets van een kentering in te brengen; een dienst echt op het snijvlak van twee departementale velden. Dat het nu een drama lijkt te zijn geworden moet echter niet tot de conclusie leiden dat dit soort projecten voortaan maar niet meer moeten gebeuren. Integendeel; de toekomst is aan juist overheidsbrede of regionaal werkende uitvoeringsorganisaties en niet aan sector-gewijs werkende organisaties. Alleen als de achterkant goed is georganiseerd, kan de voorkant (gemeente, kantoor) klein blijven werken. Die brede uitvoeringsaanpak zou ik graag in een nieuw regeerakkoord vast willen leggen. Het is een minstens zo goede garantie voor een kleinere maar betere overheid als allerlei sectorplannetjes. Maar neem dan wel de tijd om het werk zo te doen dan je het niet perfect hoeft te doen.

Peter Noordhoek

o.a. oud voorzitter Rijksbrede Benchmark

Deze week stond ook in het teken van het debat over de #MH17. Naar ik begrijp streeft de luchtvaartsector nu ‘naar een gemeenschappelijke website waarop waarschuwingen voor het luchtruim te zien zijn.” De twijfel is groot of dit het zal halen. Dan is mijn minachting voor de sector werkelijk groot. In mijn blog http://www.northedge.nl/blog/mh17-en-de-luchtvaartsector/ stel ik dat het aan de sectororganisatie zelf is om herhaling te voorkomen en daar lijkt het dus niet op. het lijkt mij dat de overheden nu aan zet zijn om de sector te reguleren en hiertoe te dwingen, Nederland voorop.