In deze blog wordt kritisch gereflecteerd op de komst van allerlei arrangementen om branches via zelfregulering en ‘interne borging’ er toe te brengen om toezichttaken zoveel mogelijk van de overheid over te nemen. Wil en kan de overheid dat wel? Wil en kan de branche dat wel? En wat zou er gedaan kunnen worden om het spel een beetje zuiver te spelen?

• Een horeca-ondernemer krijgt een boete van duizenden euro’s omdat hij bij een inspectie niet aanwezig is en degenen die hem achter de bar vervangt niet het vereiste diploma heeft. De horeca-ondernemer zegt dat hij slechts een uur afwezig was. Het is niet duidelijk of de eis dat er altijd een gediplomeerde vervanger moet zijn een initiatief is van de branche of van de overheid.
• Een branche-organisatie in de transportsector bericht haar leden dat ze zich beter aan het rijtijdenbesluit moeten houden. De leden zijn boos; de concurrentie uit andere landen houdt zich er ook niet aan. De branchevereniging verschuilt zich in eerste instantie achter de overheid, in tweede instantie stelt het dat het ook bezorgd is over het grote aantal chauffeurs dat bij een ongeluk betrokken raakt.
• Een bank weigert een onderneming een lening. Het gaat om een succesvolle onderneming, die het zeker niet slechter is gaan doen sinds de vorige lening. Desgevraagd legt de bank uit dat de criteria voor het lenen strakker zijn geworden door Europese afspraken. Zelf kunnen ze daar niets aan doen, het geldt immers voor alle banken.
• Een bedrijf importeert zalm vanuit Griekenland naar Nederland, verpakt door een eigen dochterbedrijf. De kwaliteitscriteria zijn in beide landen hetzelfde. De criteria worden bewaakt in het eigen laboratorium en door een extern bureau, dat zich door de branche heeft laten accrediteren, kijkt mee. Toch gaat het mis, met een grootschalige voedselvergiftiging als gevolg. De inspectie treedt op, met voorbijgaan aan het bureau.

En zo verder, en zo meer.
Wat al deze casussen met elkaar gemeen hebben, is een mate van verwarring over de vraag wie verantwoordelijk is voor de regelgeving of het toezicht; bedrijf, branche of overheid. De laatste casus is nog het meest helder. Het bedrijf en de branche zijn eerst aan zet, ook als het om de kwaliteitscriteria gaat. Is er dan toch nog een probleem, dan komt de overheid via de inspectie in beeld. Maar ook in deze casus voel je dat de verhoudingen niet makkelijk zijn. In de driehoek bedrijf, branche, overheid komen heel veel gespannen verhoudingen voor. En daar wil ik het over hebben, want er loopt op dit moment in overheidsland een discussie onder de sexy titel ‘private borging van de regelnaleving’. ’50 shades of grey’, maar dan anders.

De gedachte er achter is helemaal niet onlogisch. Hoe meer je aan de branches zelf kan overlaten, hoe minder je als overheid hoeft te doen. Dus vraag je branches om hun eigen controles en audits te organiseren. Doen ze dat goed, dan kan je je als overheid beperken tot ‘horizontaal toezicht’, of nog mooier: ‘systeemtoezicht’. Het rijk kan een bezuiniging inboeken en toch stellen dat het geregeld is. Ook de branche kan er blij mee zijn. Ze houdt het toezicht in eigen hand en staat er dichter op als de normen en criteria worden vastgesteld. En wie ergens het dichtst op staat, leert het meeste. Win-win, zou je zeggen. En toch is er sprake van groot ongemak bij dit principe van ‘privaat wat moet, publiek wat onvermijdelijk is’, zowel praktisch als principieel. Dat ongemak wil ik hier verwoorden, in aansluiting op eerdere blogs over de aansluiting tussen toezicht en kwaliteit.

• Er is zelden sprake van een zuivere scheiding tussen de rol van de branche en die van de overheid. de ondernemer ervaart het niet zelden als een kwestie van gebeten worden door de kat of de hond (zie ook blog van 12 augustus 2012). Bedrijven moeten een heel helder beeld hebben van de kracht en positie van de eigen branche om geen ‘branche als overheid’ situatie te krijgen. Om het over de klant maar net te hebben: die weet normaal echt het onderscheid niet te maken tussen wettelijk en niet-wettelijk tuchtrecht.
• De laatste jaren hebben we een gestage ontwikkeling gezien waarbij de overheid de rol van toezichthouder nadrukkelijk naar zich toe getrokken heeft. Nog wekelijks, nee dagelijks, worden er oproepen in of richting de politiek gedaan om strakker toezicht te houden. Dat is een trend waar je niet zomaar tegen in gaat. Alleen branches die zichzelf incidentvrij weten hoeven zich geen zorgen te maken over een overheid die opeens alsnog een deken van overheidstoezicht over het eigen bedje heen schuift.
• Dan iets waar waarschijnlijk geen ‘quick fix’ voor is. De toezichthouders op rijksniveau staan op z’n zachts gezegd sceptisch over de kwaliteit van andere toezichthouders. Ze hebben zeker geen hoge pet op van lokale handhavers, maar dat zijn nog collega’s. Van interne toezichthouders, geaccrediteerde certificeringsinstellingen of andere branchetoezichthouders op brancheniveau moeten ze eigenlijk niets hebben. Zo langzamerhand begint door te dringen dat dit toch wel een serieus probleem is als je intern toezicht een kans wilt geven, maar er lijkt nog niemand te zijn die daar overtuigend tegenin gaat.

En voorlopig tot slot nog deze: de kans is groot dat ‘private borging’ door bedrijven als een verhoging van de regeldruk wordt ervaren, ook al is het dan ‘eigen’ regelgeving en ‘eigen’ toezicht. En dat op het moment dat voor veel bedrijven het water tot aan de lippen staat. Ze zien de branche al komen. Laat het de overheid toch doen, zeggen ze. Dat is belastinggeld, niet ons geld.

Heel veel bezwaren dus. En toch wil ik nog niet als ‘dip’per (denken in problemen) door het leven gaan. Wat zijn de mogelijkheden? Wat zegt het dimmen, het denken in mogelijkheden? Er zou een plaats voor zelfregulering en private borging moeten zijn. Al was het maar omdat alles overlaten aan de overheid ook geen optie is. De bezuiniging is al ingeboekt, zullen we maar zeggen. Hoe dan?

Eerst even een stop maken langs een belangrijk principe. Helderheid. Heel duidelijk moet zijn dat het over zelfregulering gaat en niet over verbetering. Alleen dan is het ook logisch om vanuit compliance (naleven) te denken, in plaats van over development (voorleven) en daarvoor een onafhankelijk intern toezicht in te richten. Het eerste heeft primair beheersing als doel, het tweede beweging, verandering, verbetering. Dat laatste kan op hele andere manieren vorm krijgen en dan hebben we het eerder over visitatie, coaching en advies. Ik wil graag meer van dit laatste te zien krijgen, maar laten we beginnen met het beter uitvoeren van het eerste. Dus: helderheid. Controle mag, maar niet overdekt met een vals sausje van ‘dit is zo goed voor je’.

Dan de vraag naar het startpunt. Er van uitgaande dat het overal door elkaar heen loopt en dat de situatie ook nog eens overal verschillend is, zit er weinig anders op dan eerst goed het huiswerk te doen. Daar komen dan direct twee begrippen op: architectuur en metatoetsing.

Het Verbond van Verzekeraars heeft onlangs een brochure laten verschijnen over haar benadering van zelfregulering. Onder die structuur schuilt nog aardig wat ‘oude boedel’, maar per saldo wordt een overtuigend beeld geschetst van de wijze waarop deze branche het op zich te neemt om tegelijk met een andere werkwijze ook een bijpassend toezichtmodel te lanceren. Dat loopt van een doordachte gedragscode tot en met een uitgewerkte tuchtrecht- en klachtenregeling. Er is over nagedacht. Er zijn meer branches die zo aan hun architectuur werken, maar te vaak nog zie je onderhandelingsmodellen waarin branche / beroepsorganisatie en overheid in een soort permanent onderhandelingsproces terechtkomen die de zaken er niet beter op maakt. De advocatuur vind ik daar niet zo’n vrolijk voorbeeld van. Als het kan: bouw een nieuw huis voor de interne borging en schakel een goede architect in die goed de deur aan kan geven waar de overheid af en toe door naar binnen kan.

Want naar binnen gaan, dat zullen ze – beleidsmakers, toezichthouders, toch wel blijven doen. Zeker als de politiek het wil. Maar dan toch. Laten we op zoek gaan naar de rationaliteit in het systeem. Dan is het logisch dat er – in lijn met wat aanbevelingen zoals die nu circuleren – een vorm van toetsing komt op het gehele bouwwerk van intern en extern toezicht. Deze vorm van metatoetsing moet er in voorzien alle onderdelen van het toezichtarrangement in ogenschouw te nemen en aanbevelingen voor stroomlijning te doen. Hier heb ik zelf enige ervaring in. Niet in het kader van wetgeving, maar in het kader van een onderhandelingsproces tussen een beroepsorganisatie en verschillende (semi-)overheidsinstanties. De metatoetsing was tegelijk de neutralisering van de discussie er over en een voorzet voor het uiteindelijke onderhandelingsresultaat. Op een bloedhete zomerdag hebben een paar vertegenwoordigers en deze auteur van de metatoetsing net zo lang vergadert tot er een resultaat lag waar allen weer verder mee konden. Geen gek proces. Maar het kan natuurlijk nog vele malen ‘objectiever’, meer op afstand.
Waar ik echter niet in geloof is een metatoetsing die enkel door de toezichthouder wordt gedaan. Die zijn teveel partij. Uiteindelijk moeten zowel overheid als branche er van overtuigd zijn dat ze de beste vorm van toezicht krijgen voor de laagste toezichtlasten.

En dan weer – bewegen van de kwaliteit is belangrijker dan het beheersen ervan. Dat u het maar weet.

Peter Noordhoek

www.northedge,nl

Peter Noordhoek is auteur van het boek ‘Branchebrede kwaliteit. VM Uitgevers, november 2011.

Het ministerie van IenM heeft de Erasmus Universiteit Rotterdam de opdracht gegeven om met een onderzoek te komen op ‘Private borging van de regelnaleving in het omgevingsrecht.’ Dit zal binnenkort verschijnen. De auteur is in het kader van dit onderzoek gehoord. Deze blog geeft de lijn van mijn eigen inbreng weer en niet die van ministerie of universiteit.

Voor meer leeswerk dat op dit terrein verschijnt:

SCCM (Stichting Coördinatie Certificatie Milieu- en Arbomanagementsystemen) 29 november 2012. De betekenis van certificatie in relatie tot naleving wet- en regelgeving.

Het principe ‘privaat wat moet, publiek wat onvermijdelijk is’, is de titel van een binnenkort te verschijnen visiedocument van de Vereniging BWT (Bouw en Woningtoezicht) Nederland.